中国发展个人养老金的意义和挑战
文/杨燕绥
发于2022.5.2总第1042期《中国新闻周刊》
2022年，在中国进入中度人口老龄化社会之际，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（下称《意见》），意义重大。
建立健全国家三支柱养老金体系（基本养老保险、企业/职业年金、个人养老金），将个人缴费、企业供款、政府补贴三个来源的养老金记入社会统筹基金（现收现付、社会互济、非市场化）和个人账户（长期积累、市场化）两个账户，从而提高国民养老金总和替代率，是积极人口老龄化战略的重要组成部分。
提高养老金替代率的渠道在于发展个人养老金和企业年金。1997年，在进入人口老龄化社会前夕，中国建立健全了职工基本养老保险，2014年实现了机关事业单位并轨。截至2021年，以2020年全国规模以上企业就业人员月平均工资6654元为基数，人社部公布的企业职工月人均养老金约为2900元，养老金替代率为43.6％。2019年OECD（经济合作与发展组织）公布的数据显示，基本养老金的平均替代率为39.6％，加上个人养老金的总和替代率为55.2％，这将是一个常态。
然而，中国发展个人养老金面临着挑战。《意见》提出：“政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，是与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接的个人养老金。”
截至2021年第三季度，企业年金参保职工人数为2837.1万人，覆盖基本养老保险参保职工的5.6％，企业年金发展不足。究其主要原因如下：一是企业进入低成本、高质量的竞争期；二是基本养老保险的雇主费率高（16％）；三是大型民营企业积极性不高，选择用股权激励和高工资吸引职工；四是大量小微企业低成本、短期化，无暇顾及社会养老保险和企业年金；五是目前中国企业年金政策参照西方国家上世纪70年代～90年代的经验进行设计，比较强调雇主缴费和管理的双重责任，由此导致建立年金计划有一系列程序，增加了人工、时间和费用的成本，且难以转移携带。
因此，开立个人养老金账户的可能是两类人，一是参加了基本养老保险的职工和居民；二是拥有基本养老保险和企业/职业年金的职工，后者主要是机关事业单位和国有企业职工。中国基本养老保险和企业/职业年金均以用人单位供款为主且在税前列支，个人负担较小。因此后者可能继而成为开设个人养老金账户的主体，继续享有税优待遇（税前列支12000元/年），由此导致个人养老金覆盖率不高，且加大了养老金政策的不公平性。
综上所述，要从以下四个方面进行制度创新，以柔克刚地发展个人养老金：
（1）实现职工基本养老保险全国统筹的过程中，由人社部门建立健全覆盖三支柱养老金的信息平台，支持小微企业以更加灵活、便捷的方式参加基本养老保险，如降低费率、灵活缴期、允许间断和续交、多雇主同期缴费等，扫除灵活就业人员开立个人养老金账户的制度障碍。
（2）打通住房公积金（企业和个人合计24％）和企业/职工年金计划，在住房公积金计划成员完成购房计划后，住房公积金计划降费率（合计12％）并且并入企业年金，由此实现职工早买房、多存养老金，降低企业成本、增加年金覆盖率、提高福利资源使用效率等一举五得的公共选择。
（3）将企业年金雇主的管理责任转化为信息化、智能化操作（如网签），减少企业的人工成本和时间成本，方便随劳动关系变化时转移携带。同时，要大力宣传中国企业年金安全性高、长期收益较好（以往年化收益率在7％以上）的优越性，动员大型民营企业为职工举办年金计划。
（4）为满足大量小微企业和灵活就业人员的需要，可以借鉴国外经验，实现企业年金和个人养老金的对接。在企业年金现有的单一计划、集合计划的基础上，建立雇主供款计划，允许小微企业雇主采取灵活、便捷的方式为雇员提供雇主养老金，不参与具体的年金计划管理，在行业协会内将此作为好雇主的评价条件之一。这笔资金可以参照集合计划实施管理，也可以考虑直接记入雇员开立的个人养老金账户。在个人养老金账户中单列雇主年金供款账户，遵守企业年金相关法规和享有相关税收待遇。
（作者系清华大学公共管理学院教授）
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